创新社会管理背景下“诉前联调”的构建与完善

责任编辑:何召彤  来源:中山市第二法院  发布日期:2014-01-27

    论文提要:社会管理创新是政法机关三项重点工作之一。当前,我国正处于社会转型的关键时期,社会矛盾纠纷多发易发,复杂性、对抗性、群体性趋势明显,如何有效地化解社会矛盾纠纷已成为法院创新社会管理的重要内容之一。面对社会矛盾冲突日益多样化,建立一个功能强大、程序衔接、能适应社会多元化发展的纠纷化解机制就变得十分重要。"诉前联调"是近年来人民法院化解矛盾纠纷,推进大调解格局构建的一种崭新探索。该机制在司法实务运行过程中取得了相当的成效,获得了社会各界的广泛认同。但"诉前联调"毕竟是一种新生事物,尚处于探索尝试阶段,且由于现行法律对于"诉前联调"缺乏相应、具体的操作规定,司法实践中也产生了一些新的问题,导致该机制无法满足群众日益增长的司法需求。本文以基层法院实践样本为分析,对目前"诉前联调"机制实践运行现状及存在一些问题进行了分析并提出了相应的对策,以期对法院主导的"诉前联调"机制的建立及完善有所裨益,更好地发挥其作用。

    "诉前联调"体现了中华民族"和为贵"、"息讼"的民族社会心理,弘扬了和谐的历史文化传统, 对有效化解社会转型期的种种矛盾起到了积极地作用。"诉前联调"作为一种多元化纠纷矛盾化解工作的新机制,在遵循自愿、公平、公正、合法原则的前提下,能够有力扶助社会弱势群体,将社会矛盾快速化解于萌芽状态,体现出以人为本、执法为民的基本要求,它是新形势下人民法院执法办案的一种创新型机制,也是人民法院深入推进"社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法"三项重点工作的有力举措。据新闻媒体报道,广东省通过建立县(区)法院"诉前联调"机制,仅2011年第一季度,通过"诉前联调"机制调解案件就达18331件,占全省法院调解案件总数的34.7%。

    为有效化解社会矛盾,维护社会稳定,促进地方经济发展,缓解诉讼压力,某省高级法院以《关于进一步加强全省法院调解和解工作的指导意见》等文件精神为依托,确立了"党组领导,政府支持,多方参与,司法推动"的多元化纠纷解决机制的工作方针,积极探索构建和完善多元化纠纷解决机制的途径,大力推动"诉前联调"工作开展,本文以某省某基层法院实务为视角展开论述。

    一、样本分析:"诉前联调"的构建过程及主要措施

    "诉前联调",是指在当事人将纠纷向法院起诉之前,由人民法院的立案工作人员对当事人加以引导,由当事人选择设立在法院的联和调解中心,由相关的联合调解单位工作人员组织双方当事人进行调解,对于达成的调解协议,由当事人申请法院予以司法确认,赋予强制执行力的一种解决矛盾纠纷的新机制。该模式有利于加强诉讼与人民调解、行政调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的有效衔接,切实将各类矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态,维护社会和谐稳定。2010年3月30日,某省某基层法院正式启动"诉前联调"工作机制,从而实现了"大调解"与"大综治"的整合。截止2011年5月,该院就通过该机制共办理诉前联调案件1653件,实现了人民调解与诉讼调解的有效衔接,在化解社会矛盾,促进社会和谐方面发挥了积极的作用。

    该院将调解工作前移,与各镇区综治信访维稳中心建立了"诉前联调"机制,以立案庭及基层二个中心法庭为依托,设立"诉前联调"窗口,配备专职人员,以辖区各镇综治信访维稳中心为调解主体,搭建了"诉前联调"最直接的工作平台。目前,该院"诉前联调"机制工作模式主要有三种:⑴委托调解模式:法院立案后,经征询双方当事人同意,委托镇区综治维稳中心开展庭外调解,若调解成功,由法院出具调解确认书(不成功,则转回法院审理);⑵司法确认模式:由镇区综治维稳中心调解成功的纠纷,函转法院立案并出具调解书;⑶法院与交警"诉前联调"模式:该院派驻工作人员轮流在辖区交警大队进行"诉前联调"工作,双方当事人经过交警处理有调解意愿并申请法院司法确认的,该院当场制作调解书并送达当事人。此外,该院民事审判部门也与劳动部门、妇联组织就劳动争议案件、婚姻家庭纠纷案件进行"诉前联调",从"解民忧、惠民生"的角度切实解决群众纠纷、化解群众矛盾、减轻群众诉累。

    该院注重健全"诉前联调"工作机制,以制度确保"诉前联调"工作有序推进。如创建工作台账制度,对案件情况进行详细登记,确保情况明、数据清;建立"法官值班制度"、"法官预约制度",确保每天(含周六、周日)都派一名法官专门负责"诉前联调"工作,要求值班干警24小时开机,辖区综治维稳中心可以根据当事人的情况随时预约值班法官;建立回访制度,定期或不定期的回访辖区综治维稳中心,征询意见,改进方法;注重对"诉前联调"成功的案件进行及时回访,以征询意见,总结经验,改进方法,防止案件反复。建立案件质评制度,每月对"诉前联调"案件评查一次,总结分析存在问题,提出整改建议、提升调解效率。

    该院"诉前联调"工作的开展得到了辖区党委政府及各有关部门的大力支持和配合,辖区各镇均已挂牌成立"诉前联调"工作站"。该院与小榄镇商会及辖区交警大队的9个联调工作站相继成立,形成了对交通事故的扇形调解网络。各辖区镇的党政领导对"诉前联调"工作都非常重视,专门为法院配备了办电脑、打印机等办公设备,充实了人员力量, 设立了固定联络员,并定期与法院开展沟通交流工作。据了解,广东省珠三角其他地区试点法院也有类似做法。

    二、成效分析:"诉前联调"的优势与效果

    该院立足于定纷止争、案结事了的目标,在完善"诉前联调"的司法实践中,始终将强化调解机制的服务效能作为工作的出发点和落脚点,围绕中心、服务大局,力求"诉前联调"机制不仅成为化解社会矛盾纠纷的"消防队",而且成为缓解党政领导压力的"减压阀",密切党群干群关系的"连心桥",促进经济快速发展的"驱动器"。开展"诉前联调"以来,辖区内许多社会矛盾纠纷在第一时间得到了化解。通过及时调处,把大量矛盾纠纷解决在基层,化解在萌芽状态,大大减少了矛盾激化事件和民转刑案件的发生,为构建"和谐城市、平安城市",促进经济发展做出了应有的贡献。"诉前联调"具有的优势主要有:

    (一)"诉前联调"因其程序的非正式性而具有灵活和简易的特点,这是针对诉讼程序的复杂性和高成本及延迟等强调其程序价值。(二)具有纠纷解决基准上的非法律化特征。由于诉前调解尚未进入诉讼程序,调解行为无需机械适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用空间。(三)"诉前联调"的纠纷解决主体与当事人之间的关系属于非权力化的平等构造。由于诉前调解在立案前进行,调解主持人无审判权,使纠纷解决脱离审判的约束,具有决定意义的是当事人的处分权和调解合意,不会出现以判压调、强制调解的现象。(四)纠纷解决过程具有互利性和平和性、私密性。由于诉前调解未进入诉讼程序,当事人在一种与法庭完全不同的非对抗性氛围中协商,其决定完全出于自身考虑而不受其他影响,进退有度,也为日后对协议的自觉履行奠定了基础,减少了强制执行成本。(五)无需交纳费用,这也为鼓励当事人接受联调、促进调解协议的达成增添了机率

    从该院的司法实践来看, "诉前联调"的成效具体体现在:一是保障民生司法,减轻群众诉累。俗话讲"法不容情",很多普通民事案件、轻微刑事案件的当事人想通过庭外调解的方式解决矛盾纠纷,但却缺少调解和沟通平台,通过"诉前联调"的开展,既减轻了群众诉累,方便群众诉讼,又能使群众的利益得到最大的保护,更好地体现"民生司法"的内涵。如该院与小榄镇综治信访维稳中心进行"诉前联调",仅用2小时就化解了彭金波与某市保安服务总公司30万元赔偿纠纷,该案例还被当地重要媒体广泛报道,取得了良好的社会效果;该院经"诉前联调"方式调解结案的纠纷,无一例申请强制执行,无一例投诉、上访,当事人双方均对法院提前介入、能动司法的做法表示满意,真正做到了案结事了,取得了良好的社会效果和法律效果。

    二是调解力度加强,节约司法成本。运用"诉前联调"方式进行调解,避免了矛盾激化,经"诉前联调"方式达成的协议,法院及时确认,当事人及时履行,大大减少了当事人时间、精力和费用上的消耗。如2010年7月21日,该市东升镇发生一起公交汽车坠桥事件,导致多名乘客受伤。该院快速反应,次日就配合交警部门展开"诉前联调"工作,为10名达成赔偿协议的伤者进行了司法确认,使得乘客及时收取了赔偿款,公交公司也免除了聘请律师应诉的费用,受伤乘客及公交公司均对"诉前联调"高效快捷程序表示高度赞许。据统计,该院通过"诉前联调"机制,使95%的道路交通事故案件在20分钟内得以解决,最快的处理时间仅须10分钟。

    三是化解民生矛盾,维护社会安定。"诉前联调"的开展,彰显了"以人为本"的思想。这一新机制的出台,将更有利于人民内部矛盾的处理,促进社会和谐,使当事人切实感受到司法的人文关怀,有利于维护社会和谐稳定。该院和小榄综治信访维稳中心采用"诉前联调"机制,成功为参与小榄建华花园项目建设的梁永坤等22名工人追回劳动报酬共计17,1165元,仅用2天时间就妥善化解了22起矛盾易激化的劳动争议案件,维护了工人的合法权益和社会的和谐稳定。

四是为全市保稳促调提供了有力司法保障。该院通过开展"诉前联调",着力服务当地市委、市政府"保增长、促转型"弯道超越和"历史文化名城"建设,整合社会综治资源,合力消除各种矛盾隐患,化解大量社会纠纷;多用调解、和解的手段稳妥调处涉企纠纷案件,使一批困难企业和有发展前景的企业渡过难关,为全市经济平稳较快发展营造了良好法治环境。如该院成功调解了小榄佳信花木场搬迁案,市委书记、市人大常委会主任专门作出批示并以文件形式转发全市各单位学习,此案例还在全市维稳工作会议上被作为典型案例受到表扬。

    三、障碍分析:"诉前联调"遭遇的瓶颈与制约

    在"多元化的社会、在多元的价值观合理并存的今天,在设计纠纷解决途径问题上,中庸之道较之极端的彻底,可能更符合社会的实际和实践的理性。" "诉前联调"这一新生事物,在运行过程中,不可避免的会遇到各种阻碍,主要有:

    (一)个别法官在观念上,对"诉前联调"矛盾纠纷解决机制这一趋势认识还有不到位之处。如年老法官受传统观念的影响,仍把自己定位在审理案件上,对人民院参与社会管理创新功能的拓展、角色的转换思考不够,甚至不予认同。对参与"诉前联调"工作,尚存在"种了别人的地、荒了自己的田"的模糊思想,从思想上把自己从多元化纠纷解决机制中孤立出来。而年轻法官受司法中立、司法被动观念束缚,不能科学理解能动司法、隐性司法、柔性司法等新的观念,对"诉前联调"工作存在法理上认识的误区,思维上观念上的差异,导致对该机制在适用上走样,运用偏差而导致其功能未能充分发挥好。如运用该机制解决纠纷效率较高的为30岁至40岁的中壮年法官,而青年法官和老年法官适用该机制化解纠纷的效果较低。

    (二)制度上,人民法院在参与"诉前联调"工作方面还缺乏强有力的组织和制度保障。如缺乏研究推进诉讼调解与"大调解"的配套机制地衔接。从人民法院岗位考核的制度设计来看,目前考核主要集中在案件质量、效率考核两个方面。除案件调解率等少数传统指标外,没有策应人民法院主导"诉前联调"解决机制、以体现能动司法、提前介入这一重要职能转变,没有规定相应的考核办法和激励机制,导致基层法官产生做无用功、无效功的想法,一定程度上影响了法官的积极性,制约了法院参与"诉前联调"等多元化纠纷解决机制的主动性。

    (三)实践上,人民法院对纯审判事务之外的事务关注不够。多元化纠纷解决机制应是一个法院主导,主体上多元、联系上紧密、功能上互补、程序上衔接的运作体系。在这个体系中,人民法院通过功能的衔接与整合,对"诉前联调"工作予以必要的指导与监督,实现引导中的指导和支持中的监督。这种工作上支持与监督,就其他纠纷解决主体而言,既是提高诉外调解人员工作能力的有效途径,也是保障诉外调解效力的力量源泉。但由于观念和制度上的影响,反映到实践层面上,目前法院还存在一些与"诉前联调"机制不相适应的做法。一是与其他调解组织机制联络不畅、范围不广,缺乏正常的联系沟通渠道,工作联系的紧密程度往往取决于彼此间熟悉程度。彼此双方熟悉的多联系,彼此不熟的少联系或不联系。即使有联系,也往往局限于个案的接触上,关系上凸现出明显的非正式性和不规范性。这与多元化纠纷解决矛盾机制所要求的联系紧密、程序衔接是不相适应的。二是片面理解法院审判职能,对诉讼之外的纠纷表现出不关心、不支持、不插手的态度,把审案断案作为法院的唯一职责,对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。这与基层组织在调处矛盾中急需法院指导、帮助、配合的现状形成强烈的反差。

    (四) 其他实务问题。一是衔接机制参与主体有待扩大。目前"诉前联调"工作以基层司法所、基层人民调解组织为主要参与力量,与基层综治信访维稳中心的互动不够,劳动争议仲裁机构、消费者委员会、妇联、商会、保险协会等非诉调处机构也较少参与。二是非诉纠纷解决机制的资源利用率低。诉前司法确认机制刚刚起步,人民群众对"诉前联调"机制的优点了解不够,缺少认同感,而基层调解人员大多兼职,难以保证有足够的精力和时间参与非诉调处工作。三是法院与人民调解组织对证据的要求和宽严程度不一导致衔接程序不顺畅。基层人民调解组织人员法律知识、业务水平、对"诉前联调"程序地理解等方面参差不齐,对证据的要求和审查较为宽松,调处纠纷质量不高,甚至有"违法"调解的情形发生。

    四、前景瞻望:"诉前联调"机制的完善思路与具体路径

    "法治是一种实践的事业,而不是一种冥想的事业。它所要回应和关注的是社会的需要。" 任何一项制度都可能存在一定的弊病,所以必须通过严格的程序设计来防范制度风险,尤其是对"诉前联调"这样一项新生的、仍然处于探索阶段的制度。要推进完善"诉前联调"机制,要紧紧依托"大调解"、"大综治"平台,立足"社会矛盾预防在先,矛盾苗头排查在先,纠纷发生调解在先,群体事件防激在先"的总体思路,积极探索快捷、有效解决纠纷的多元化新路径,以实现"矛盾化解及时,人民群众满意;涉诉上访减少,党委政府满意"的总体目标。

    (一)进一步争取党委政府支持,将"诉前联调"工作纳入各级地方政府全局性工作。"诉前联调"机制的建立和完善,是一项系统工程,离不开党委领导,离不开政府及相关部门的支持与配合。各参与联合调解组织要主动向党委汇报有关情况,争取支持,明确及落实各调解衔接单位和部门的责任,形成"地方党委积极主导、职能部门通力合作、社会力量广泛参与"的工作格局。同时,建议成立专门领导机构,加强对"诉前联调"工作的指导。要以基层法庭为重点,成立"诉前联调"工作指导小组,将指导"诉前联调"工作与其它工作一样纳入法院系统全年目标管理考核责任制,制定工作实施方案和计划,定期就"诉前联调"工作进行业务研讨和培训。建议党委政府及时保障"诉前联调"工作有关经费,充分激发各调解组织参与"诉前联调"工作的积极性。

    (二)在人民法院实行"诉前联调"指导员制度。建议在法庭庭长、副庭长岗位之外设立"诉前联调"指导员岗位,明确其职级为副庭长级,实行定人、定岗、定点,具体负责对法院辖区各调解主体的指导。"诉前联调"指导员与地方综治维稳中心和人民调解委员会等调解主体建立正常的工作联系,以增长法律知识、强化调解技巧、提升调解艺术为主要内容对人民调解员进行业务培训;就人民调解工作具有指导性作用的案件,不定期邀请人民调解员旁听案件审理,以提高人民调解员的法律素养和业务技能。

    (三)与联合调解组织建立联席会议制度。通过定期,不定期召开与司法所、综治维稳中心、人民调解委员会、各参与调解的行业组织、中介组织等联合调解组织联席会议,并辅之以召开基层人民调解员座谈会、总结会、现场教学分析会等多种形式,通报辖区联合调解工作的开展情况和较为突出的典型案例,共同分析探讨,总结经验教训,研究方案对策,超前制定调解措施和工作方案,增强工作的预见性,以总结经验,改善流程、提升效率。

    (四)以人民法院为单位建立基层社会矛盾纠纷排查和预警、纠错机制。人民法院通过定期对"诉前联调"工作情况的分析判断,制定基层社会矛盾纠纷排查和预警机制。并通过走访基层联系点,会同人民调解员定期到各镇区、村组排查社会矛盾纠纷,研究民间矛盾纠纷产生的规律和特点,做到及时准确、全面有效地收集矛盾纠纷信息,加强综合分析研判,提高预警能力,将矛盾纠纷隐患消除在萌芽状态。建立矛盾反馈纠错机制。以司法建议书形式,督促矛盾纠纷多发、频发的单位组织去调整完善管理措施,努力从源头上去消除引起矛盾纠纷多发的因素。

    (五)法院设立"诉前联调"知识资源库。有条件的法院要建立资源库,将历年来调解案件的裁判文书、"诉前联调"成功案例收入其中,对综治维稳中心和人民调解委员会等各联合调解机主体开放,使其他调解组织可以随时查阅、学习提高调解经验和方法,实现资源共享。

    (六)树立"全面、全程、全员"的调解工作理念。创新法院配合"诉前联调"工作的机制。设立大调解纠纷立案、审判、执行的绿色通道,对当事人就通过"诉前联调"协议纠纷提起的民事诉讼,优先、及时予以处理,以鼓励当事人选择这一机制。积极探索实践立案先行调解,立案引导调解制度。发挥诉讼服务、纠纷化解和案件分流的职能作用,在尊重当事人对纠纷解决途径选择权的前提下,引导当事人以理性态度先行选择"诉前联调"机制解决纠纷,避免其因不当诉讼造成精神和物质上的损失。对于敏感性强、涉及群体性利益的共同诉讼、集团诉讼,商请地方党委政府及相关职能部门进行协调,最大限度地将纠纷化解在诉前。注重树立"审判就是服务"的理念,推行"速裁机制"、及时化解纠纷。注重案后回访,巩固"诉前联调"工作成果,防止案件反弹,矛盾反复。

    (七)进一步延伸"诉前联调"的对接触角。一是扩大对接范围,逐步将医疗事故、劳动争议、涉诉信访、道路交通事故损害赔偿、征地拆迁补偿等纠纷纳入及相关部门纳入对接范围,构建诉讼调解、人民调解、行政调解、信访调解相互衔接、相互协作的大调解机制。二是对接重心下移。"诉前联调"工作重点在基层,全国80%的案件也在基层法院。要发挥人民法庭前沿阵地作用,强化阵地建设,与基层综治维稳中心、交警大队、司法所、村民委员会建立"诉前联调"工作站,引导当事人诉前调解,法官侧重指导,全力维护农村社会稳定、服务社会主义新农村建设。三是扩大司法确认范围。对其他调解组织确认的不违反法律法规的禁止性规定,不损害国家、集体、他人的合法权益的协议,经司法审查后,应及时认定其效力,固定其内容,维护其权威。

    (八)进一步完善考核机制。法院要完善对"诉前联调"工作目标管理考核机制,加强相应的统计、考核、及管理工作,将对"诉前联调"工作指导量、调解撤诉率、进入执行程序率等方面指标纳入考核范围,落实奖惩。增设司法统计项目,将对"诉前联调"司法确认案件纳入司法统计报表中,全面反映法院的审判工作成绩。严格规范"诉前联调"工作文书。以规范性文件形式配发多种工作文书和表格,重点规范立案审批表、权利义务告知书、委托调解函、处理结果反馈表、审查确认意见书,确保"诉前联调"过程的实体合法化、程序规范化和效益最大化。在基层,法庭和其他调解组织可以建立"诉前联调"台帐,对调解事项做好记录,实行一案一档,跟踪管理,并对工作流程进行检查、通报,纳入乡(镇)综治目标责任考核制。

    (九) 加强法院内部机构的协作配合。规范办理"诉前联调"案件,法院内部立、审、监各部门及时沟通信息,密切协作,形成发现矛盾、控制矛盾、化解矛盾的有效机制。注重将"诉前联调"工作机制与法院最近改革创新的主动执行、执行指挥中心、立案调解、速裁机制、社区法官、司法救助基金等机制相衔接,最大程度的整合资源,发挥作用,避免为创新而创新或改革机制相互冲突。上下级法院加强配合,理顺工作关系。基层法院发挥好执法办案的前沿阵地和联系人民群众的重要窗口作用,切实把矛盾纠纷调和化解在基层;上级法院加强对下级法院工作的指导,必要时,并直接参与化解重大复杂矛盾纠纷。

    (十)加强司法宣传力度。法院要以宣传栏、传统媒体、网站、BBS、微博等多种群众熟悉地宣传方式去宣传"诉前联调"的性质、机制、流程和成效,让群众知晓,提高社会认同度,充分发挥"诉前联调"工作机制在化解社会矛盾的优势作用。

    (十一)进一步加强理论研究。"诉前联调"是新生事物,还存在理论支撑弱、适用范围窄、标准不统一等问题,需要法院及其他调解组织认真探索做好新形势下"诉前联调"工作的特点和规律,把经常性的工作总结上升为经验,把已经取得的经验升华为理论,从而在理念上、机制上、工作上、方法上、制度上不断创新,努力形成一批见解深刻、思路明晰的理论成果,形成一批措施具体,可操作性强的经验,使"诉前联调"定纷止争的功能更完备,解决社会矛盾纠纷的手段更多样,维护稳定、安定秩序的效果更明显。

    结语

    "诉前联调"机制充分兼顾了能动司法的强化与社会矛盾的化解、社会管理的创新,实现了法律效果与社会效果的有机统一,它是"党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上"的集中体现。它既有助于人民法院提高综合协调能力,增强大局意识、责任意识,克服单纯的业务观念,更好地发挥人民法院在构建和谐社会中的作用,较好地实现了执法办案政治效果、法律效果与社会效果的统一。同时,它也创设了人民法院执法办案、化解矛盾纠纷的新思维,着力克服了机械执法、就案办案的问题,提高了人民法官社会矛盾纠纷化解的能力和水平,促进了"人民法院为人民"主题实践活动的深入发展。总之,从法院"诉前联调"机制的成功实践,可以看出,该机制既符合党的社会主义和谐社会理论的思想脉搏,又有基层司法实践的积累支撑,我们有理由相信该机制势必会得到越来越大的发展空间。

    (作者单位:广东省中山市第二人民法院)

转载自:http://court.gmw.cn/html/article/201108/11/75556.shtml

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